建党百年学党史 | 以人民为中心的土地政策：百年沿革与发展（1978~1998）

发布时间：

2021-06-04 18:04

1978~1998 年：创造性地设计出农村土地承包经营和城市土地有偿流转的政策制度

1978 年 12 月，党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。具有中国特色的社会主义土地制度改革也在同一时期发轫于我国的农村和城市，集体土地、国有土地的所有权与使用权相分离的重大改革迈入探索阶段。

1978 年 11 月，安徽省凤阳县小岗村冒险尝试的“大包干”，一度在党内外引发关于是否应该“包产到户”的讨论与争鸣。在中央决策层的肯定与支持下，家庭联产承包责任制由地方尝试逐步推广为全国探索。1980年，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，其中明确“可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”，为各地依照实际情况决定是否推行、怎样推行“包产到户”保留了制度柔性和操作空间。这项制度从根本上打破了农业生产的“大锅饭”，赋予农民从事农业生产经营的自主权，回归到解放和发展生产力的社会主义本质，因而广受欢迎。到1981年，家庭联产承包责任制已在我国绝大部分地区得到推广。1982年中国共产党第一个关于“家庭联产承包责任制”的农村工作一号文件的正式出台、宪法关于明确承认农村集体土地使用权的修订以及 1983年中央一号文件所更加明确地指出家庭联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造”，分别从实践层面、法制层面和理论层面肯定了家庭联产承包责任制的社会主义性质。家庭联产承包责任制是由群众推动的土地政策改革，开创了我国土地所有权与使用权相分离的先河，还原了农业家庭最优的经营特征（陈方南，2006），一经实施就迸发出强劲的生产力和活跃的生命力。到1998年，我国农村居民家庭人均纯收入由1978年的133.6元增长至2162.0元，粮食产量则由30477万吨增长至51229.5万吨。建立健全土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营政策制度体系充分体现了党的土地政策顺应时代发展和对人民首创精神的尊重。

图 1 1949~1956年我国粮食产量、人口自然增长率和国内生产总值

数据来源：《新中国五十年统计资料汇编》，中国统计出版社，1999 年版。

1980年8月，深圳经济特区成立，成为改革开放先行先试的重要阵地。我国城镇国有土地政策的改革也在这里得到了大胆探索。1986 年正式颁布实施的《土地管理法》将新中国的土地管理工作推入依法管理的阶段。1987年，深圳市率先开展国有土地所有权与使用权分离的改革，通过首例国有土地使用权的公开拍卖，正式开启了以市场手段配置土地要素代替过去行政划拨土地的改革探索，改变了无偿、无限期和无流动使用土地的局面。深圳的成功实践推动了国家立法层面的土地制度改革。1988年，全国人大将1982年宪法中“土地归国家所有，不得出租”的条款修订为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从法律层面认可和支持了深圳土地改革模式。为适应市场经济的新形势，《土地管理法》也在同年 12 月作出修订，一是依据《宪法修正案》删去了“禁止土地出租”的内容，二是增加了关于“国有土地、集体所有土地的使用权可以依法转让”、“国有土地有偿使用”等条款，明确了土地在市场经济中的资产特性和流转规则，一系列的立法改革为我国土地管理和利用方式带来重大转变，也表明我国土地管理政策思想发生根本性变革。

配套的土地政策体系也随之逐步完善。1989年，国务院下发《关于加强国有土地使用权有偿使用收入管理的通知》，正式将土地出让收入纳入财政体系；1994年《关于深化城镇住房制度改革的决定》对出售公有住宅政策的实施、1996 年《关于加强住房公积金管理的意见》对住房公积金管理体制的规范及 1997年《个人住房贷款担保管理试行办法》对住房贷款业务的全面启动等住房制度配套政策的积累（吴宇哲、孙小峰，2018）极大程度地促进了全国土地使用权交易市场和城镇房地产市场的形成。

以土地所有权与使用权相分离为主线的城乡土地政策改革，充分释放了市场要素活力，促进了我国生产力的提升和工业化、城镇化的进程，为我国的经济面貌带来根本性的改变。

来源：俞明轩,谷雨佳,李睿哲.党的以人民为中心的土地政策：百年沿革与发展[J].管理世界,2021,37(04):24-35.

综合管理部实习生张佳

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