建党百年学党史 | 以人民为中心的土地政策：百年沿革与发展（1998~2012）

发布时间：

2021-06-11 17:28

1998~2012年：科学建立以用途管制为核心的土地管理制度及土地资源配置体系

随着土地政策改革红利的充分释放，我国经济社会进入了快速发展期。在这个发展阶段，土地管理体系不健全的问题逐渐暴露，主要体现在城乡用地盲目开发、耕地保护形势严峻、人地矛盾问题突出、房地产市场秩序混乱等方面，新一轮的土地政策改革与调整迫在眉睫。

在这一时期，保护耕地以确保粮食安全是首当其冲的任务。1998年8月，全国人大常委会修订并通过了《土地管理法》，在其中明确提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，并完善了土地用途管制制度。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”、“保障农民权益、控制征地规模”等，政府进一步加大了对城乡土地用途管制的力度。为遏制盲目的用地需求与在征收土地中损害农民利益的现象，全国人大常委会在2004年对《土地管理法》再次作出修订，将国家对土地的“征用”改为“征收”，并提出“予以补偿”的要求。同年，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调新时期加强土地管理的工作要求。这一系列“组合拳”有效地守住了我国耕地红线（见图2），有力地保障了我国粮食安全。

图2 1998~2012年我国耕地面积（单位：万公顷）

数据来源：2001~2013年中国国土资源公报，原国土资源部。

在城乡土地用途管制的基础上，住房制度改革也在加快推进。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着住房分配货币化改革的启动，城市土地权能被迅速释放。同时各地工业园区、经济开发区的建设，推动了城镇基础设施和产业配套设施的建设完善，进一步推动了产业集群、工业化和城镇化进程。从1998年到2012年，中国人口城镇化率由33.35%提高到52.57%，GDP则由84402亿元增长至518942亿元，其中二、三产业占比由82%增长至90%。

土地所有权与使用权分离，所有权主体是不变的。但由于市场化机制不健全、土地开发过程中的历史遗留问题及衍生的社会问题等原因，在土地的实际开发过程中往往存在着完全产权房和不完全产权房并存的“二元市场”，集中表现在农村集体建设用地上的违规建筑、城镇“小产权”房、“城中村”等治理难题。各地政府在完善土地管理的实践中，不断尝试着通过“合法化”、“赋权化”等举措，推进“二元并轨”（改革开放初期我国土地政策制度改革的重大事件见表1）。在全面推进土地资源配置体系完善的过程中，开启了不同产权主体的同权化和市场化改革。

来源：俞明轩,谷雨佳,李睿哲.党的以人民为中心的土地政策：百年沿革与发展[J].管理世界,2021,37(04):24-35.

综合管理部实习生张佳

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